Frente al estancamiento económico y las limitaciones para sostener un proceso de desarrollo sostenido, con el incremento en la demanda de alimentos, energía y materiales, junto con los requisitos de la transición verde, una gran misión para la región de América Latina es direccionar el aparato productivo hacia el aprovechamiento de las nuevas oportunidades de innovación, señala la CEPAL.
EDICIÓN 127 | 2024
ENERGÍABolivia
Una estrategia que vea a los recursos naturales como plataforma para el desarrollo de nuevas tecnologías, innovación y encadenamientos tendrá que ser una política de innovación y productividad, entendiendo ésta en un sentido más amplio, como del trabajo, del capital y de la energía y materiales en términos de volumen, señala el documento Recursos Naturales y desarrollo sostenible, de la CEPAL, agregando que la teoría económica tradicional ha justificado la inversión y la promoción pública de la innovación por la existencia de fallas de mercado, que implican que se invierta menos de lo necesario en ciencia e innovación.
Sostiene que en este marco y de acuerdo con el estructuralismo y la literatura neo schumpeteriana, no todas las actividades tienen el mismo potencial para contribuir al crecimiento y al desarrollo y afirma que las actividades económicas basadas en nuevo conocimiento, que utilizan intensivamente nuevas tecnologías y están basadas en la innovación, son más dinámicas, generan mayores rentas, externalidades y encadenamientos.
EL ESTADO Y SU NUEVO ROL
“Es deseable, por lo tanto, incentivar un cambio estructural en la dirección de estas actividades más dinámicas. Por ejemplo, no es lo mismo especializarse solo en soja, aceite de soja y harina de soja, que desarrollar y exportar semillas, maquinaria agrícola especializada, y servicios de software”, precisa mientras destaca que con este objetivo, el Estado y las políticas no solo deben “ayudar” a los mercados a incrementar los montos invertidos en nuevo conocimiento e innovaciones en general, sino que deben activamente identificar y apoyar sectores y tecnologías, dinámicos y estratégicos para el desarrollo e incluso invertir en ellas.
Agrega que los ejemplos de los países líderes como Estados Unidos, tradicionalmente apoyando sus industrias farmacéutica, espacial y militar, y ahora las industrias microelectrónicas y “verdes”; el de Europa también empeñada en fortalecer las industrias de la transición ambiental, y el de China financiando el desarrollo de la inteligencia artificial y las tecnologías sostenibles, muestran la necesidad de políticas dirigidas a sectores y áreas específicas.
las industrias microelectrónicas y “verdes”; el de Europa también empeñada en fortalecer las industrias de la transición ambiental, y el de China financiando el desarrollo de la inteligencia artificial y las tecnologías sostenibles, muestran la necesidad de políticas dirigidas a sectores y áreas específicas.
Considera que esa intervención activa inteligente orientada a sectores seleccionados se ha de convertir en la práctica normal del sector público y de su relación con el sector privado, a medida que se desarrolla plenamente la sociedad de la información y el conocimiento.
“Con los desafíos globales, ha ido creciendo también la idea de que desde la política y el Estado es necesario promover grandes cambios sistémicos, tecnológicos y sociales. El sistema económico actual ha llevado a la mayor falla de mercado que se haya visto, la crisis climática; “the greatest market failure the world has ever seen” (Stern, 2006). Se necesitan transformaciones radicales, que abarquen todas las dimensiones involucradas en la solución de problemas claves (ej. el transporte, la provisión de alimentos, vivienda)”, destaca.
LA IDEA DE “MISIONES”
Asegura que la idea de “misiones” ha colaborado con mover la discusión de políticas desde las ideas de fallas de mercado y selección de sectores específicos, a la idea de problemas que requieren cambios sistémicos, al igual que coordinación e integración entre actores y sectores diversos y agrega que dentro de esta perspectiva, el Estado debe y puede liderar estos cambios sistémicos.
“El imperativo es construir una institucionalidad que promueva y facilite el trabajo conjunto y la coordinación, entre actores diversos, aún en presencia de fuertes tensiones…”
“Debe impulsar y direccionar lo nuevo, invirtiendo y tomando riesgos junto a los privados, colaborando en la creación de nuevos mercados (…). Al mismo tiempo, hay que abordar activamente, desde la política, la resistencia de quienes se oponen al cambio”, precisa.
Considera que en el abordaje de estas resistencias, las cuestiones de poder y culturales son tan importantes como las de mercado, técnicas y cognitivas. Señala que la industrialización por sustitución de importaciones (ISI) fue una gran misión en América Latina, que movilizó con éxito un conjunto de políticas orientadas a enfrentar el problema de la súper especialización en sectores primarios, el atraso industrial y la pobreza en el contexto específico de la época. “El esfuerzo incluyó cambios institucionales, el entrenamiento por el ILPES de millares de empleados públicos para manejar las diversas políticas y el apoyo decidido de la CEPAL, liderada por Raúl Prebisch, el promotor original”, dice.
Para este enfoque, la oportunidad aprovechada entonces fue la fase de madurez de las tecnologías de la revolución fordista, cuando las principales empresas productoras enfrentaban límites a la productividad y la saturación del mercado.
DIRECCIONAR EL APARATO PRODUCTIVO
Subraya que en este nuevo período, frente al estancamiento económico y las limitaciones para sostener un proceso de desarrollo sostenido, con el incremento en la demanda de alimentos, energía y materiales, junto con los requisitos de la transición verde, una gran misión para la región de América Latina es direccionar el aparato productivo hacia el aprovechamiento de las nuevas oportunidades de innovación y la transformación de las actividades asociadas a los recursos naturales hacia la sostenibilidad. Acota que el Estado, instituciones y políticas que lleven adelante esta estrategia no pueden ser, sin embargo, los mismos que se desarrollaron y utilizaron durante el período ISI, ni en el período de libre mercado que le siguió.
Para la CEPAL, las revoluciones tecnológicas requieren innovaciones institucionales para adecuarse al nuevo potencial y ser viables. Igual ocurre con la direccionalidad específica seleccionada para aprovecharlas.
CADA REVOLUCIÓN REQUIERE ADAPTACIÓN
En esta línea, asegura que cada revolución tecnológica ha requerido una adaptación en el marco socio-institucional para facilitar su óptimo despliegue y señala que esto ha ocurrido tanto a escala nacional como a escala global. De hecho, dice, son esos cambios profundos en las políticas y en las estructuras de gobierno los que han llevado a las sucesivas “épocas doradas”: el boom victoriano, la Belle Époque y el boom de la postguerra en los países centrales.
“Igualmente, los grandes avances de países en la periferia, como Sur Corea, Taiwán y Singapur, han sido promovidos y apoyados por rediseños institucionales y su éxito ha dependido en mucho de ese marco, al igual que de la oportunidad específica que aprovechan”, sostiene y acota que para realizar el rediseño requerido ahora, es importante comprender la naturaleza y las exigencias de la oportunidad actual.
Así, indica que un aspecto importante del cambio que ocurre con cada revolución es la redefinición del territorio por el tipo de infraestructura de transporte y comunicación. Hace notar que los ferrocarriles de hierro de la segunda revolución permitieron la formación de mercados nacionales; los transcontinentales de acero de la tercera, junto con el telégrafo transoceánico y los vapores, llevaron a la primera globalización; la masificación del automóvil, de la cuarta, al abrir el uso de todo el territorio (en contraste con las estaciones de ferrocarril) permitió la suburbanización y la vuelta a la primacía de las economías nacionales manejadas con enfoques keynesianos y al comercio internacional.
“El imperativo es construir una institucionalidad que promueva y facilite el trabajo conjunto y la coordinación, entre actores diversos, aún en presencia de fuertes tensiones…”
Dice que el paso de la era de la producción en masa a esta quinta era de la información ha involucrado el paso de la internacionalización a la globalización, con base en las nuevas infraestructuras: la internet, los contenedores y el sistema eléctrico renovable y variado.
“Pero ello, al igual que en la primera globalización, lejos de implicar una reducción del rol del Estado nacional, requiere su fortalecimiento para definir y moldear su participación en la economía global, como muestran todos los casos de salto al desarrollo desde los ochenta. Además, este nuevo período de globalización con base en la internet incluye también la localización. La homogenización del mercado impuesta por la producción en masa, incluyendo la represión de las diversas identidades dentro de cada nación, puede ser superada con la flexibilidad del paradigma de la era digital. Los casos de España y el Reino Unido con la devolución de poderes y el rescate de los lenguajes regionales, al igual que el empoderamiento de los gobiernos de las grandes ciudades, son testimonio de una nueva forma de ver el territorio y de concebir la gobernanza”, remarca.
En este marco, afirma que es posible y necesario encontrar modos de manejar eficientemente una estructura multinivel, donde los diferentes estratos, desde el supranacional hasta el más local, cuenten con el poder suficiente y el capital económico y humano adecuado para llegar a consensos y actuar exitosamente con la participación de todos los involucrados.
“Esto es aún más crucial en una estrategia de desarrollo que utilice los recursos naturales como objeto, la cual necesariamente requiere el reconocimiento de la población que ocupa el territorio en cuestión”, indica.
PROYECTO COLABORATIVO
Señala que la movilización hacia las ciudades fue típica de la industrialización concentrada en centros urbanos precisando que en el período actual sin embargo requiere otro enfoque. Asegura que todo proyecto agrícola o de minería deber ser convertido en un proyecto colaborativo de desarrollo local y que no solo existen ahora mejores posibilidades, sino que hay una necesidad de hacerlo de ese modo, dada la conflictividad creciente.
Para este enfoque, las actividades de recursos naturales utilizan recursos comunes y generan múltiples desafíos locales. Asegura que el descontento y los conflictos relacionados con los impactos ambientales y sociales de este tipo de actividades se han multiplicado en los últimos años en América Latina (Bebbington y Bury, 2009; Jaskoski, y cita las disputas en temas como el acceso a tierras, el uso de agua, contaminación, desperdicios, así como riesgos ambientales, de salud y trabajo. Sostiene que la conflictividad limita las posibilidades de implementar políticas orientadas a promover inversiones y diseñar políticas productivas y tecnológicas. Considera que también está afectando cada vez más a las empresas, agregando que millones de inversiones están frenadas por conflictos precisando que tensiones y disputas antes solo locales ahora se globalizan y afectan tanto la reputación y operaciones globales de las grandes multinacionales, como el acceso al financiamiento.
Aquí remarca que la denominada licencia social para operar se ha convertido en una de las barreras más importantes para la inversión por parte de las empresas.
“Las soluciones transaccionales aplicadas en el pasado no están capturando la complejidad de los nuevos fenómenos. El estado fordista cerrado y jerárquico y sus instituciones desarrollistas centralizadas están viendo limitadas sus acciones e impacto por la difusión de la sociedad red y el estado moderno competente y multinivel (…).Los actores locales (proveedores y las comunidades locales) reclaman participación en los procesos, no solo distributivos sino también de toma de decisiones con respecto a esos bienes comunes y los gobiernos locales requieren tener alta competencia para manejar la nueva complejidad”, dice.
CAMBIOS PARA GOBERNANZA DE LOS RECURSOS
En este marco, reconoce que existe la urgencia y oportunidad para el diseño de nuevos enfoques de políticas que impulsen cambios significativos en las prácticas y tecnologías de gobernanza, explotación y producción de recursos naturales, los que al mismo tiempo sirvan para abordar los desafíos sociales y ambientales y direccionar los sectores hacia trayectorias más sostenibles. “Es necesario repensar las instituciones y políticas necesarias para el aprovechamiento de las nuevas oportunidades tecnológicas asociadas a estos recursos y el abordaje de los desafíos económicos, sociales y ambientales que generan”, afirma.
Asegura que el nuevo Estado tiene que ser más abierto, transparente, y con instituciones más descentralizadas y flexibles y que las viejas pirámides burocráticas de las grandes corporaciones han sido convertidas en complejas redes flexibles. Agrega que las empresas están reconociendo la necesidad de pasar de modelos de responsabilidad corporativa pragmáticos y normativos a modelos llamados políticos, donde la clave es encontrar nuevos procesos para involucrar a la ciudadanía.
De esta forma, señala que el Estado debe moverse en la misma dirección y que los gobiernos tendrán que repensar su forma de trabajo, moverse de modelos jerárquicos, top-down, a modelos de deliberación, negociación y trabajo conjunto en todos los niveles y con todos los actores. En particular, recomienda, se debe repensar el modo de trabajo con empresas y con la sociedad civil.
Asimismo, concluye indicando que se debe generar interdependencias dinámicas entre empresas, reguladores y comunidades, reconociendo las tensiones inherentes a los procesos, y trabajando con ellas para impulsar cambios en vez de tratar de negarlas o eliminarlas. Para este enfoque, el imperativo es construir una institucionalidad que promueva y facilite el trabajo conjunto y la coordinación, entre actores diversos, aún en presencia de fuertes tensiones. Considera que esta, en vez de orientarse a eliminar conflictos o “solucionarlos”, debería ser capaz de utilizarlos para impulsar cambios y dar garantías de sostenibilidad, no solo ambiental sino también social.
